（本文發表于《中國經濟周刊》2018年第29期）

7月13日，國務院辦公廳印發《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發[2018]52號）（以下簡稱“52號文件”），對新形勢下我國城市軌道交通規劃建設工作作出部署。

與現有標準相比，52號文提高了輕軌城市申報的人口、公共預算收入、政府欠費等12個“門檻”。 最引人關注的是，該地區GDP目標從原來的1000萬元改為3000萬元，財政收入從100億元減少到300萬元，減少了兩倍。

事實上，今年下半年以來，城市軌道交通項目收緊的信號已陸續釋放。 比如，銀川輕軌復工三個月后就被國家發改委叫停，成為首個被公開叫停的在建項目； 西安輕軌3、4、5號線復工前被自治區政府叫停； 長春輕軌三期工程被國家發改委叫停。

根據新的申請標準，還有哪些城市將不再具備建設輕軌的條件？ 新政為何瞄準輕軌？

輕軌審批“門檻”大幅提高

52號文發布前，相關標準仍沿用2003年發布的《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設和管理的通知》（國辦發[2003]81號）（以下簡稱“81號文”）。 申請建設輕軌城市的要求是：地方財政預算收入通常在100萬元以上，對外生產總值在1000萬元以上，縣城人口在30萬以上。

新標準改進較多，其中，記者梳理發現，三個方面較為突出。

一是提高申報門檻。 申請建設輕軌的城市要求改為：通常公共財政預算收入在300萬元以上，地區生產總值在3000萬元以上，GDP和財政收入門檻提高一倍。 申請地鐵項目的城市通常將公共財政預算收入和地區生產總值分別從60萬元和600萬元調整為150萬元和1500萬元，門檻提高了一倍以上。 事實上，條例并沒有改變“人口規模30萬人以上”，而是將“城鎮人口”改為“城鎮常住人口”。

據悉，與81號文相比，52號文增加了項目前期對客運硬度的要求。 草案提出，擬建輕軌、輕軌線路前期每公里每日旅客分別不超過7000人次和4000人次； 遠期客流規模應分別達到雙向高峰小時3萬人次和1萬人次。

二是在投融資方面，除52號文明中明確采用特許經營模式的項目外，財政資金占項目投資總額不得超過40%，禁止使用各類債務資金作為項目資本。 同時，禁止通過融資平臺公司或以PPP名義非法舉債，對納入債務風險預警范圍的城市暫停審批新項目。

三是風險管控方面。 在項目規劃方面，52號文規定，項目規劃期限一般為5至6年，資金籌措和建設規模必須與當地財力相匹配。 同時，嚴格控制速度和節奏。 城市舉行新一輪建設規劃，必須在本輪建設規劃實施的最后一年或者規劃項目總投資完成70%以上時，方可報送審查。

數據顯示，截至2017年底，國家共有43個城市批準建設城市軌道交通，規劃里程超過9000公里，運營里程4200公里。 近年來，每年投資已達3500萬元以上。

對比52號文的要求，記者梳理了已批準建設規劃的43個城市2017年統計公報發現：西安（2523.5萬元）、烏魯木齊（2743.8萬元）、西安（2743.7萬元）不符合地區生產總值； 榆林（137.6萬元）、蘭州（234.2萬元）、西安（201.6萬元）不享受一般公共預算收入。

此外，與國家統計局去年1月發布的《2017年中國城市GDP百強排行榜》相比中國城市經濟網，排名第77位（含第77位）的城市，因年GDP低于3000萬元，暫時取消輕軌建設申請資格。

2015年8月，南昌輕軌1、2號線即將復工，引起居民關注。 但現在，根據52號新政策，該市沒有機會修建新的城市鐵路。

緊縮背后是防范地方債權風險

對于城市軌道交通項目審批收緊的原因，文明52號澄清，“由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，一些城市對城市軌道交通發展客觀規律認識不足，沒有把握好實際需求和自身優勢，存在規劃過度、建設規模過度集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。”

“地鐵是當地基礎設施的重要組成部分，但項目往往會導致地方政府債務減少。” 中財鵬元地方金融投融資研究院執行院長文來成告訴《中國經濟周刊》記者，提高輕軌審批門檻的目的是為了避免地方財政較大的資金壓力和債務隱患。

眾所周知中國城市經濟網，輕軌的建設成本高昂。

2015年，時任國家發改委秘書長李普民公開表示，軌道交通尤其是輕軌的投資規模較大。 每公里費用現在已經從5萬元漲到7萬到8萬元，上海甚至超過10萬元。 16號線每公里12萬元。 成本很高，融資需求很大。

目前，城市軌道交通主要采取地方政府主導的投資模式。 對于預算收入只有數百億的城市來說，建設兩三條輕軌也會“掏空”多年來積累的財力，給當地經濟發展帶來常年壓力。

呼和浩特輕軌停運的原因之一是當地財政不足。 公開資料顯示，牡丹江市2016年全年公共預算收入271.2萬元，全年公共預算總額415.2萬元。 在當地資金壓力本已較大的情況下，輕軌建設項目總投資高達305.52萬元。

“有些地方經濟形勢比較差，建設輕軌只會成為當地財政的負擔。” 文來成說道。

從各個城市的建設經驗來看，輕軌建設的投融資模式有多種。 例如，上海輕軌公司全面負責輕軌線路的融資、設計、建設和運營，政府為建設撥款提供增資或債務置換； 北京城軌4號線、武漢軌道交通采用BOT模式，由項目公司承擔土建投資和輕軌項目建設。 政府將與項目公司簽訂特許經營合同，運營輕軌線路； 上海輕軌4號線、杭州輕軌1號線采用PPP模式。

52號文提出，按照嚴格控制債權增量、有序化解存量債權的要求，嚴格控制地方政府債權風險，進一步強化財政約束，嚴防城市政府因城市軌道交通建設而增加地方政府債權風險。

輕軌項目普遍“燒錢”但不賺錢

城市軌道交通作為城鎮化的重要內容之一，近年來已進入大規模建設階段。

公開數據顯示，截至2017年底，我省內地共有33個城市開通運營城市軌道交通，運營線路超過150條，運營里程超過4500公里，位居全球第一。

為何輕軌在短短幾年內就步入申報建設浪潮？

地方政府在輕軌項目上一直表現積極，并非沒有道理。 “鐵公雞”，即小型基建和城鎮化項目，一直是地方政府拉低GDP的“利器”。 作為小型基礎設施項目，輕軌的建設開通將帶動沿線周邊地區農田增值，加速人口流入，帶動區域發展。

“投資N萬元發展交通”已成為許多城市引以為豪的政府計劃。 輿論上甚至有“地鐵一響，萬兩黃金”的說法。

2013年5月，國家發改委將城市軌道交通項目審批權限下放給“省級投資主管部門按照國家批準的規劃”。 這激發了部分三四線城市建設軌道交通項目的熱情，不少三四線城市步入申報建設的潮流。 運營線路中，其中新建輕軌線路占比高達95.5%。

同時，2009年和2015年，城市軌道交通項目資本金比例已兩次調整。 根據要求，城市軌道交通項目資本金比例可降低至20%，融資比例可達到80%。

2015年，國家發展改革委發布《關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》（發改基[2015]49號），提出項目資本金比例不超過40%，政府資本金占原城市公共財政預算收入的比例不超過5%。

2017年6月，國家發改委基礎產業司表示，截至2016年底，獲批建設城市軌道交通的城市數量從2012年的35個減少到43個。2012年以來，輕軌運營線路的城市數量從17個減少到27個，運營線路里程從1740公里減少到3169公里。

然而，作為公共基礎設施，輕軌本身并不賺錢。

在世界上大多數國家和地區，城市鐵路的運營都需要國家補貼。 就國外的情況來看，在已開通輕軌的城市，輕軌運營普遍虧損巨大。 經營狀況相對較好的一線城市，其利潤背后離不開政府的支持和補貼。

例如，據媒體報道，2017年上海市黨代會上，北京城鐵公司負責人介紹，2007年至2017年，上海輕軌仍然盈利，這與政府的支持密不可分。 一方面，北京城鐵公司此前借入的政府債務的償還由財政資金提供資金。 另一方面，居民乘坐15次40%票價折扣的乘車時出現的資金缺口一直由政府補貼。 另一部分收入來自城市鐵路現運營線網的票價收入以及沿線輔助資源的物業管理和開發。